Ökonomische Impulse für die Wohnungswirtschaft – Teil 6: Bodenwertsteuer

Die Schere zwischen Baugenehmigungen und Baufertigstellungen klafft in einigen Städten auseinander. Welche Rolle dabei die Grundsteuer und eine spekulative Angebotszurückhaltung spielen, analysiert BBT-Berater Thomas Lehmann in Teil sechs der Artikelserie. 

Fehlwirkungen der Grundsteuer in der Kritik 

In Zeiten angespannter Märkte und einer verstärkten Spreizung zwischen Angebot und Nachfrage steigt das Interesse an wohnungspolitischen Instrumenten zur Förderung des Neubaus. Ein in diesem Zusammenhang viel diskutiertes Instrument ist die Grundsteuer. Kritisiert wird an ihr insbesondere die  

• fehlerhafte Bodenallokation,
• fehlgerichtete Wirkung auf Investitionstätigkeiten und
• Erzielung von „leistungslosem Gewinn“ durch Angebotszurückhaltung bei gleichzeitig steigenden Bodenwerten (sog. windfall profit).¹ 

Woraus resultiert diese Fehllenkung? Durch die gekoppelte Besteuerungsgrundlage von Boden und Gebäude werden Investitionen wie Neubau oder Dachausbau tendenziell bestraft. Tatsächlich wird die Grundsteuer durch geringe bauliche Nutzung minimiert, was wiederum die Zurückhaltung von Bauland unterstützt. Fazit: Aus steuerlicher Sicht besteht wenig Veranlassung den Boden optimal zu nutzen. 

Derweil ist in angespannten Ballungsräumen die Entwicklung der Bodenwerte teilweise so rasant, dass sich beachtliche Gewinne erzielen lassen, ohne das „Risiko“ des Neubaus einzugehen. Daher sind Modelle gefragt, die diese Fehlallokation aufheben. Genannt wird oft eine Bodenwertsteuer (engl. Land Value Taxation, LVT). 

Bodensteuer als Alternative? 

Ziel der Bodenwertsteuer ist es, die Verbindung zwischen Boden und Gebäude zu trennen und lediglich den Boden (z.B. den Bodenrichtwert) als Besteuerungsgrundlage heranzuziehen. Die Besteuerung soll sich am baulich Möglichen orientieren, unabhängig vom Aufbau. Die Frage, die es dann zu beantworten gilt, ist, ob die Bodenwertsteuer die Angebotszurückhaltung in eine Neubauaktivität verwandeln kann. Dafür lohnt es sich, das Entscheidungskalkül eines Investors anzuschauen.

Für einen Investor stellt die Bebauung ein Recht dar und keine Verpflichtung. Vergleichen kann man dies mit einer Finanzoption (Realoption). Der Investor hat das Recht, bei günstigen Konditionen eine irreversible Investition zu tätigen oder die Entscheidung in die Zukunft zu verschieben. Je stärker das Angebot dabei limitiert ist, desto höher ist auch der Wert der Option und demzufolge der Handlungsspielraum. Bei einer Bebauung würde dieser Flexibilitätsvorteil der Option aufgegeben werden.2 

Wie könnte jedoch die Fläche nun via Bodenwertsteuer mobilisiert werden? Die Bodenwertsteuer hat dabei den Charakter einer Dividende. Sie steht dem Emittenten der Option zu und senkt den Flexibilitätsvorteil des Investors und die Grenzkosten der Bebauung. Ob dadurch tatsächlich der Nutzungsdruck hoch genug ist und der Flexibilitätsvorteil ausreichend sinkt, hängt von der Höhe des Steuersatzes ab. Aufgabe der Steuer wäre es jedenfalls, diesen Vorteil entwerten. 

Wirkung der Bodenwertsteuer 

Die für eine Investitionsanalyse gängige Berechnung des Kapitalwertes ist demnach nicht zielführend. Der Saldo aus Ein- und Auszahlungen berücksichtigt nicht den vorhandenen Handlungsspielraum der Nicht-Bebauung. Grundsätzlich macht eine Bodenwertsteuer eine suboptimale Nutzung sichtbar und kann Mobilitätseffekte auslösen. Durch eine regelmäßige Neufeststellung der Bodenwerte würde auch eine Wertsteigerung abgebildet werden – zulasten der Mieter bei Abwälzbarkeit im Rahmen der Betriebskostenumlage (andernfalls müsste der Bodenpreis um den Barwert der Steuerbelastung sinken).3 

Doppelter Effekt 

Neben der Mobilisierung von baureifem Land geht es auch um die verbesserte Ausweisung von Bauflächen durch die Gemeinde, inklusive der benötigten Infrastruktureinrichtungen. Planerische Verknappung von Flächenressourcen hat bei steigender Nachfrage letztlich den gleichen Effekt wie die Zurückhaltung von bebauungsfähiger Fläche.

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